Esteban Carcavallo fue autor de un artículo para la Editorial El Derecho.

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La potestad del Estado para intervenir en las relaciones del trabajo en momentos de emergencia económica y social: consideraciones acerca de la Ley 27.541 y del Decreto 14/2020


Ante un nuevo contexto de crisis, resultante de una compleja e innegable realidad económica, financiera y social, a partir de los elevados niveles de inflación que se han alcanzado, con visible impacto en materia de pobreza, empleo y actividad productiva, a instancias del Poder Ejecutivo Nacional, y por medio de la Ley 27.541 (B. O. 23/12/2019) se procedió a declarar la “Emergencia Pública” en una multiplicidad de materias y cuestiones: económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, energética, sanitaria y social. Será solo esta última objeto de nuestro análisis, en todo lo atinente a disposiciones que el nuevo dispositivo legal contiene, destinadas a regular salarios del sector privado.

A los efectos indicados, y con arreglo al art. 76 de la Constitución Nacional, se delegan en el Poder Ejecutivo Nacional, lo que en los hechos –y según quedó demostrado por la constatación empírica de lo sucedido frente a normas de similar contenido y alcance dictadas en el pasado reciente– redundará en el ejercicio de un sinnúmero de facultades por parte de aquel. Todo ello, según bases y objetivos que se detallan a lo largo del art. 2do y que, en lo concerniente al tema que motiva esta presentación, consistiría en impulsar la recuperación de los salarios atendiendo a los sectores más vulnerados y generar mecanismos para facilitar la obtención de acuerdos salariales (inciso g] del citado dispositivo).

En línea con ello, desde el art. 58 se faculta al Poder Ejecutivo Nacional a disponer en forma obligatoria que los empleadores del sector privado abonen a sus trabajadores incrementos salariales mínimos (inciso a); además de exenciones temporales y reducciones en materia de aportes y contribuciones al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), cuestión esta que no será parte de nuestro análisis en esta presentación.

Por lo que, con arreglo a esos dispositivos, el Poder Ejecutivo procedió a dictar el Decreto 14/2020, publicado en el Boletín Oficial el 04/01/2020.


Modalidades y condiciones que se adoptan ante esta nueva emergencia generalizada 

1. Lamentablemente, no es esta la primera vez que nuestro país afronta situaciones de crisis de gran magnitud como para forzar a los poderes públicos a adoptar e implementar medidas de emergencia, muchas de las cuales significaron restricciones hacia variadas libertades, por largo tiempo, o tanto como el que llevó o tomó a las autoridades de turno, para conjurarlas; y aún más allá, como se verificó respecto de la Ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario, que rigió –a nuestro entender, en exceso– desde enero de 2002, y por medio de sucesivas prórrogas, hasta mediados de 2018, mucho después de haberse visto normalizado el desborde de variables que motivó su sanción; en tanto que las cuestiones que tuvieron que ver con las relaciones del trabajo, como la duplicación de las indemnizaciones legales por despido incausado que aquella norma contemplaba, rigió hasta mediados de 2007. Lo que no fue poco, ni justificado.


Nuestra historia reciente –que podemos identificar como la transcurrida desde el advenimiento del proceso democrático– muestra que, además del citado dispositivo, se verificó antes el dictado de la Ley 23.697 de Emergencia Económica sancionada el 01/09/1989, que respondió a la necesidad de conjurar el grave proceso hiperinflacionario por entonces desatado y que siguió a la Ley 23.696 de Reforma del Estado, sancionada el 17/08/1989, ambas sancionadas en el marco de una profunda reorganización de organismos y empresas del Estado Nacional que debió encararse.


La mencionada Ley 23.697 puso en ejercicio los poderes de emergencia del Estado, y con relación a las relaciones del trabajo, por medio de su art. 48, solo se limitó a modificar las bases de cálculo de la indemnización por despido injustificado previstas en el art. 245 LCT, dejando de lado el “tope” que esta contemplaba al efecto, innovación que perduró hasta el dictado de la Ley 24.013 (1991).


En lo que respecta a la Ley 25.561, entre sus objetivos, propició “reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos”, luego de declarar la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, pero las medidas consistieron en gravar el despido sin causa justificada, mediante la duplicación de las indemnizaciones tarifadas contempladas por los arts. 231 y 245 LCT (art. 16 citado texto legal).


2. En la actual emergencia, a la que alude la Ley 27.541, no se contemplan por parte de esta medidas destinadas a encarecer el despido sin causa justificada, sino, como se dijo antes, a recomponer el poder adquisitivo de los salarios del sector privado a través de normas como el Decreto 14/2020 que comentaremos luego. Pero ocurre que días antes de la sanción de la primera el Poder Ejecutivo había declarado la emergencia ocupacional por ciento ochenta días al dictar el Decreto de Necesidad y Urgencia 34/2019 (B. O. 13/12/2019) que, como en su momento el art. 16 de la Ley 25.561, dispuso gravar el despido sin causa justificada producido durante ese lapso, asignando al dependiente percibir el “doble de la indemnización correspondiente, de conformidad a la legislación vigente”, que precisa luego al declarar que la aludida duplicación “comprende todos los rubros indemnizatorios originados con motivo de la extinción incausada del contrato de trabajo”.

Por lo que consideramos que este último dispositivo y los alcances de la situación de emergencia que invoca el Poder Ejecutivo se vieron ampliados con el dictado de la Ley 27.541, con la que conforman un plexo normativo destinado a conjurar la crisis ocupacional y salarial que aqueja al mercado de trabajo.


3. Por medio de otras normas que precedieron a la Ley 27.541, el Poder Ejecutivo, también en un contexto de invocada emergencia, había adoptado medidas que consistieron básicamente en imponer incrementos de suma fija, a los que asignó carácter o naturaleza no remunerativa. Nos referimos concretamente a los Decretos 1043/2018 y 665/2019, que parecieron continuar una ya larga tradición en este tipo de medidas, sobre lo cual hemos dado ya nuestro punto de vista en otros artículos y comentarios(1).


Pero lo cierto es que, en el actual contexto de emergencia, la referida Ley 27.541 recurre a la misma medida, consistente en imponer al sector privado el pago de una suma fija, en dos cuotas consecutivas pero de distinto monto, esta vez, asignándole carácter remunerativo, lo que juzgamos acertado para no quedar lo así decidido en pugna con relevantes precedentes de nuestro Máximo Tribunal y de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo(2). Hemos discrepado en su momento con los términos de los mencionados pronunciamientos, y la doctrina que sentaron, por entender que no han reparado en situaciones especiales o de excepcionalidad como para admitir, aun al Poder Ejecutivo, la potestad de otorgar sumas con especial carácter como para permitir sustraerlas de los alcances del art. 103 LCT.

No compartimos las conclusiones a las que llegaron tales pronunciamientos, que invalidaron dispositivos dictados en materia salarial por el Poder Ejecutivo en un contexto de grave e innegable crisis, el que debió haber sido ponderado de otro modo. Sin duda, ante cada una de las situaciones de emergencia que hemos enunciado antes, mediaron circunstancias que debieron hacerse prevalecer por sobre el hecho de que, por medio de asignaciones especiales de carácter no remunerativas, se dejaran de lado cargas y tributos previsionales y de la seguridad social.


Motivo por el cual juzgamos ahora como positivo el alcance dado por el Poder Ejecutivo a la decisión de intervenir en la fijación de salarios del sector privado, asignando a las sumas impuestas carácter “mínimo” y a la vez “remunerativo”, pues, de lo contrario, tropezaría con el criterio judicial antes señalado, dando lugar a nuevas controversias y a previsibles reclamos. También, esta vez se declara a tales incrementos de suma fija como “a cuenta” de futuras negociaciones paritarias, con lo que se ve morigerada de algún modo la intervención estatal en el campo de las negociaciones colectivas, a las que se sujeta la implementación de esa premisa, así como también su incidencia sobre los adicionales salariales a los que hace referencia el art. 2do inciso d) del Decreto 14/2020.


Sin perjuicio de estas defensas que hacemos acerca de los alcances de la norma, consideramos que el Estado cuenta con herramientas legales aptas para velar por el interés general, a través del rol que le cabe en la negociación colectiva con arreglo a la Ley 14.250; por lo que subrayamos que la intromisión de aquel en el campo de las relaciones del trabajo debe darse como última instancia o recurso, respondiendo siempre a una crisis social y económica de entidad y magnitud constatables que le lleven a ejercer las facultades que se arroga, con prudencia y razonabilidad, en tanto se ven afectados y restringidos derechos y libertades, en el caso de los sujetos de la negociación colectiva para acordar y fijar salarios, y en el del empleador de disolver el contrato de trabajo sin causa justificada.

Pero sin desconocer las realidades que inspiraron y motivaron la declaración de esta emergencia ni el juego de los arts. 29 y 76 de la Constitución Nacional –cuya observancia consideramos primordial– advertimos acerca de la necesidad de evitar excesos y abusos, con apoyo en la no muy lejana experiencia que surge de la desmedida vigencia de la Ley 25.561, que ya antes comentamos. Por lo que la aludida y declarada emergencia que esta vez dio cuerpo a la Ley 27.541 no debe extenderse más allá de lo imprescindible, marcado esto por el adecuado y eficaz seguimiento de la evolución y recuperación de aquellas variables económicas, productivas, financieras y sociales cuya caída determinó el dictado de esa norma. La calidad institucional y la seguridad jurídica que, entre otros factores, requiere la recuperación del aparato productivo deben presidir todas las acciones que de ahora en más adopte el Poder Ejecutivo, investido de esas especiales facultades y prerrogativas que le han sido delegadas.


Contenido y alcances del Decreto 14/2020 


1. El texto de este dispositivo es claro en cuanto a que recae sobre todos los dependientes del sector privado, lo que lleva a señalar que involucra a convencionados y a quienes no lo son.

En cambio, quedan claramente excluidos de los alcances de este dispositivo legal el personal del sector público nacional, el del Régimen de Trabajo Agrario y el de casas particulares.

2. En cuanto a la naturaleza remunerativa dada por este dispositivo al incremento que otorga, al definirlo su art. 1ro como de carácter salarial, no admite otra interpretación. Y tampoco lo relativo a la posibilidad de su absorción por los incrementos que se otorguen en el marco de negociaciones colectivas futuras.

Por ende, no vemos como necesaria una salvedad específica al respecto en el texto por el cual se identifiquen en los recibos de ley; ni otras previsiones en cuanto al modo de consignarlos en estos últimos, pues el dispositivo le da el carácter de “rubro independiente” bajo la leyenda o texto “incremento solidario”, por lo que tampoco consideramos necesaria otra mención o agregado.

3. Ahora bien, seguidamente (art. 2do, inciso b) se dispone que el referido incremento no deberá ser tenido en cuenta para el cálculo de ningún adicional salarial previsto en el convenio colectivo o en el contrato individual de trabajo, en tanto no sea pactado específicamente para este incremento, un criterio distinto mediante negociación colectiva.

Vemos que el término adicional salarial requiere de alguna precisión para evitar interpretaciones disímiles o controversias que, de presentarse, bien podrían ser resueltas por normas aclaratorias que se faculta a dictar a la autoridad del trabajo (art. 5to).

Conviene dejar sentado que aquellos rubros adicionales al básico creados en el marco del convenio colectivo de la actividad no serían computables para el cálculo de la suma fija que se impone. Sí, en cambio, respecto de otros que no tienen ese carácter, tales como horas extraordinarias, vacaciones, sueldo anual complementario y, por supuesto, las indemnizaciones de ley, como antigüedad, preaviso y las agravadas por maternidad y matrimonio.

De ahí que luce como “acotada” o “restringida” la naturaleza remunerativa dada al incremento, por lo antes explicado, lo que a nuestro entender es inconveniente y puede dar lugar a algún cuestionamiento, pues va en pugna con la doctrina judicial que se ha venido sentando a lo largo de los años y que mencionamos en el apartado anterior. Vemos entonces probable que, ante una controversia judicial, siguiendo el criterio hasta ahora mantenido del Máximo Tribunal, la incidencia del incremento se haría extensiva a todos los rubros que componen el contrato individual de trabajo, de los que se consideran parte aquellos que provienen de la norma convencional aplicable.


4. Siguiendo con los alcances de la absorción del incremento, que en este dispositivo –a diferencia de otros similares anteriores– luce como expresa y mandatoria, respecto del personal no convencionado, aquella jugará contra los incrementos que de manera voluntaria el empleador decida otorgar. Señalamos esto, pues la redacción de la norma comentada hace alusión en todo momento a la posible o futura negociación colectiva, herramienta y ámbito de la que aquellos, por esa razón, carecen.


Privar al empleador de la posibilidad de absorber el incremento de suma fija compulsivo que debe otorgar, respecto de este segmento del personal, redundaría en una injustificada diferenciación respecto de quienes están sujetos a convenios colectivos de trabajo.

Debería entonces interpretarse el precepto en un sentido amplio, partiendo del enunciado inicial que hace la norma, al pretender beneficiar a todos los dependientes del sector privado, sin distinción al respecto.


5. Por las aludidas remisiones que el dispositivo hace hacia la negociación colectiva, vemos con agrado la preponderancia que se le asigna, siendo a nuestro entender instrumento y herramienta indispensable de construcción y actualización normativa y, a la vez, de paz social.


6. Se establece la pauta de la proporcionalidad para la liquidación de dichos incrementos cuando la prestación de servicios fuere inferior a la jornada legal o convencional. Agregamos respecto de quienes cobren por quincena que, en ausencia de otra previsión, sería más práctico y quizá conveniente liquidar el total del incremento al finalizar el período mensual con la segunda de aquellas.


7. Se procede a eximir a las entidades civiles sin fines de lucro y las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPyME) que cuenten con el llamado “Certificado MIPyME” –o en su defecto, aquellas que lo obtuvieren dentro del plazo de sesenta días– del pago de contribuciones patronales con destino al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) por espacio de tres meses o el menor plazo en que el incremento otorgado resulte absorbido por las negociaciones salariales colectivas que se entablen.


He aquí una diferenciación respecto de empleadores que no están comprendidos en esa categorización o segmento, los que no contarán con esa exención temporaria. Si bien consideramos como positivo y necesario cualquier tratamiento que lleve a contemplar situaciones disímiles, y en especial, la capacidad económica de emprendimientos productivos medianos y pequeños, o aun de micro empresas, entendemos que en el marco de una crisis generalizada ciertas soluciones debieran tener un alcance general y uniforme.

Y en cuanto a las exenciones, como la mencionada, a la luz de la doctrina judicial hoy prevaleciente y antes invocada –aun respecto de las MIPyME–, vemos que también podría merecer reparos y objeciones, si se trata de desconocer las facultades y prerrogativas del Estado ejercidas en situaciones de emergencia; en el caso, la de sustraer temporariamente fondos de los distintos subsistemas de la seguridad social por medio de exenciones, quitas, etc., sean estas temporarias o definitivas.

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